發(fā)改財金〔2019〕1104號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，暢通市場主體退出渠道，降低市場主體退出成本，激發(fā)市場主體競爭活力，完善優(yōu)勝劣汰的市場機制，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)將《加快完善市場主體退出制度改革方案》印發(fā)你們，請認真組織實施，抓好任務落實。
國家發(fā)展改革委
最高人民法院
工業(yè)和信息化部
民 政 部
司 法 部
財 政 部
人力資源社會保障部
人 民 銀 行
國 資 委
稅 務 總 局
市場監(jiān)管總局
銀 保 監(jiān) 會
證 監(jiān) 會
2019年6月22日
加快完善市場主體退出制度改革方案
市場主體退出制度是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。為進一步暢通市場主體退出渠道，降低市場主體退出成本，激發(fā)市場主體競爭活力，完善優(yōu)勝劣汰的市場機制，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就加快完善市場主體退出制度提出如下改革方案。
一、總體要求
（一）指導思想。
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，堅持推動高質量發(fā)展，堅持以供給側結構性改革為主線，以促進資源優(yōu)化配置和提高資源使用效率為目標，按照市場化、法治化原則，建立健全市場主體退出制度，提高市場重組、出清的質量和效率，促進市場主體優(yōu)勝劣汰和資源優(yōu)化配置，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設。
（二）基本原則。
——堅持市場化改革。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，規(guī)范市場競爭秩序，減少市場扭曲，完善優(yōu)勝劣汰的市場機制，促進生產(chǎn)要素和資源由無效低效市場主體向高效市場主體流動，最大程度發(fā)揮各類要素和資源潛力。更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新調控、監(jiān)管、服務方式，為市場主體依法退出營造良好的制度環(huán)境。
——堅持法治化方向。加快完善市場主體退出的法律法規(guī)，尊重和保障市場主體自主經(jīng)營權利。有效銜接各類法律法規(guī)和相關政策，有效降低市場主體退出交易成本。在市場機制不能有效發(fā)揮作用的領域，通過合理運用公共政策，引導或強制低效無效市場主體依法有序退出，同時暢通退出權利救濟途徑。
——堅持約束與激勵并舉。強化市場紀律，促進市場主體審慎經(jīng)營，防止盲目激進經(jīng)營和過度負債。對經(jīng)營失敗的誠實市場主體給予適當寬容，使退出市場主體承擔合理有限責任，保留再創(chuàng)業(yè)機會，保護創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。
——堅持保護各方合理權益。處理好企業(yè)職工、各類債權人、股東以及其他利益相關方之間的權利義務關系，切實防范逃廢債等道德風險，確保各方依法公平合理分擔退出成本，保障市場主體退出穩(wěn)妥有序、風險可控。同時著眼全局和長期利益，提高退出效率，防止因利益糾葛久拖不決導致多輸局面。
（三）總體目標。
逐步建立起與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系相適應，覆蓋企業(yè)等營利法人、非營利法人、非法人組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、個體工商戶、自然人等各類市場主體的便利、高效、有序的退出制度，市場主體退出渠道進一步暢通，市場主體退出成本明顯下降，無效低效市場主體加快退出，為構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經(jīng)濟體制提供有力支撐。
二、規(guī)范市場主體退出方式
按照市場化法治化原則，進一步明確市場主體退出方式，完善規(guī)范退出的條件、標準和具體程序，使各類市場主體均有適當?shù)耐顺龇绞胶颓馈?/span>
（一）規(guī)范自愿解散退出。企業(yè)等營利法人、非營利法人和非法人組織在其設立章程中應按照意思自治原則依法對解散事由作出約定，當解散事由出現(xiàn)時，除法律另有規(guī)定外，由市場主體按照治理程序決議解散，自愿退出市場。
（二）建立健全破產(chǎn)退出渠道。在進一步完善企業(yè)破產(chǎn)制度的基礎上，研究建立非營利法人、非法人組織、個體工商戶、自然人等市場主體的破產(chǎn)制度，擴大破產(chǎn)制度覆蓋面，暢通存在債權債務關系的市場主體退出渠道。
（三）穩(wěn)妥實施強制解散退出。嚴格限定市場主體因政府公共政策規(guī)定而強制解散退出的條件，穩(wěn)妥處置退出后相關事宜，依法保護市場主體產(chǎn)權。統(tǒng)一市場主體強制解散退出的標準和程序。對強制解散退出應設定救濟程序，依法保障退出市場主體和利益相關方的合法權益。
（四）明確特定領域退出規(guī)則。因公共安全、產(chǎn)業(yè)調控、區(qū)域發(fā)展、技術標準、環(huán)境保護等公共利益需要，有關機關可以依法強制或引導市場主體從特定生產(chǎn)領域、業(yè)務領域退出。研究在相關法規(guī)和政策中進一步明確特定領域退出的觸發(fā)條件、補償機制。
三、健全清算注銷制度
市場主體出現(xiàn)解散事由，應按程序依法組織清算組開展清算。市場主體無法就自行清算達成一致或相關責任主體怠于履行清算義務的，企業(yè)等市場主體的股東或債權人可以依法申請法院指定清算組進行強制清算。清算結束后，清算組應依法及時申請注銷登記。清算過程中符合破產(chǎn)條件的，應依法及時轉入破產(chǎn)程序。
（一）完善市場主體清算機制。
強化市場主體履行清算義務的責任，根據(jù)市場主體不同性質和類型，明確清算程序的啟動條件和清算期限、清算義務人的權利義務。建立清算義務人怠于履行清算義務時的法律責任追究機制。完善公司解散清算與破產(chǎn)清算程序的銜接機制。（最高人民法院、國家發(fā)展改革委、司法部、市場監(jiān)管總局等按職責分工負責）
（二）完善注銷登記制度。
提高注銷登記制度的便利程度，加大技術平臺投入，利用現(xiàn)代信息技術減少或取消現(xiàn)場辦理環(huán)節(jié)，大幅降低市場主體退出的交易成本。進一步探索簡化普通注銷程序，研究通過改革清算公告發(fā)布渠道、減少公告等待時間、對符合條件的市場主體豁免提交清算報告等方式，進一步完善普通注銷制度。研究探索在法律法規(guī)中增加關于企業(yè)簡易注銷登記程序等相關規(guī)定的必要性和可行性。研究建立市場主體強制退出制度，完善相關法律法規(guī)，對因經(jīng)營異常、違法失信而被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉的企業(yè)和個體工商戶等市場主體，依照法定程序實施強制退出。（市場監(jiān)管總局牽頭負責）
四、完善破產(chǎn)法律制度
市場主體達到法定破產(chǎn)條件，應當依法通過破產(chǎn)程序進行清理，或推動利益相關方庭外協(xié)議重組，以盡快盤活存量資產(chǎn)，釋放資源要素。對陷入財務困境但仍具有經(jīng)營價值和再生希望的企業(yè)，支持債權人、債務人及利益相關方利用破產(chǎn)重整或庭外協(xié)議重組等方式，推動企業(yè)債務、股權結構和業(yè)務重組，恢復生產(chǎn)經(jīng)營。對喪失經(jīng)營價值和再生無望的企業(yè)，要及時通過破產(chǎn)程序實現(xiàn)市場出清。
（一）完善企業(yè)破產(chǎn)制度。
完善企業(yè)破產(chǎn)啟動與審理程序。完善破產(chǎn)程序啟動制度，厘清政府、法院、債務人、債權人和破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中的權利義務。企業(yè)符合破產(chǎn)條件時，應依法及時啟動破產(chǎn)程序，不得設定超出法律規(guī)定的條件和程序。研究規(guī)定企業(yè)和企業(yè)高級管理人員等相關責任主體在企業(yè)陷入財務困境時負有及時申請破產(chǎn)清算或重整義務的必要性和可行性。總結執(zhí)行轉破產(chǎn)實踐經(jīng)驗，明確執(zhí)行轉破產(chǎn)制度的法律地位。完善破產(chǎn)程序中債權清償順位規(guī)則。建立破產(chǎn)簡易審理程序，實行破產(chǎn)案件繁簡分流。完善跨境破產(chǎn)和關聯(lián)企業(yè)破產(chǎn)規(guī)則，推動解決跨境破產(chǎn)、復雜主體破產(chǎn)難題。完善破產(chǎn)企業(yè)有關人員法律責任制度，嚴厲打擊惡意逃廢債等違法違規(guī)行為。（最高人民法院、國家發(fā)展改革委、司法部、中國銀保監(jiān)會等按職責分工負責）
研究建立預重整和庭外重組制度。完善金融機構債權人委員會制度，明確金融機構債權人委員會制度和庭內債權人委員會制度的程序轉換和決議效力認可機制。研究建立預重整制度，實現(xiàn)庭外重組制度、預重整制度與破產(chǎn)重整制度的有效銜接，強化庭外重組的公信力和約束力，明確預重整的法律地位和制度內容。（最高人民法院、國家發(fā)展改革委、司法部、中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等按職責分工負責）
完善企業(yè)破產(chǎn)重整制度。倡導積極重建的破產(chǎn)重整理念，切實解決企業(yè)破產(chǎn)污名化問題，充分利用破產(chǎn)重整制度促進企業(yè)重組重生。細化完善重整程序實施規(guī)則，明確強制批準重整計劃的審查標準和法律依據(jù)，規(guī)范法院對重整計劃的強制批準權。完善重整程序中的分組表決機制。優(yōu)化管理人制度和管理模式，明確管理人與債務人、債權人之間的權利界限，合理發(fā)揮債務人在重整程序中的作用。建立吸收具備專業(yè)資質能力的人員參與重整企業(yè)經(jīng)營管理的機制，促進重整企業(yè)保持經(jīng)營價值。（最高人民法院、國家發(fā)展改革委、司法部、中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等按職責分工負責）
（二）分步推進建立自然人破產(chǎn)制度。
研究建立個人破產(chǎn)制度，重點解決企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責任擔保債務問題。明確自然人因擔保等原因而承擔與生產(chǎn)經(jīng)營活動相關的負債可依法合理免責。逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產(chǎn)制度。（國家發(fā)展改革委、司法部、中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會等按職責分工負責）
（三）加強司法與行政協(xié)調配合。
完善司法與行政協(xié)調機制。地方各級人民政府應積極支持陷入財務困境、符合破產(chǎn)條件的企業(yè)進行重整或破產(chǎn)清算。鼓勵地方各級人民政府建立常態(tài)化的司法與行政協(xié)調機制，依法發(fā)揮政府在企業(yè)破產(chǎn)程序中的作用，協(xié)調解決破產(chǎn)過程中維護社會穩(wěn)定、經(jīng)費保障、信用修復、企業(yè)注銷等問題，同時避免對破產(chǎn)司法事務的不當干預。（各地方人民政府負責）
明確政府部門破產(chǎn)行政管理職能。在總結完善司法與行政協(xié)調機制實踐經(jīng)驗的基礎上，進一步明確政府部門承擔破產(chǎn)管理人監(jiān)督管理、政府各相關部門協(xié)調、債權人利益保護、特殊破產(chǎn)案件清算以及防范惡意逃廢債等破產(chǎn)行政管理職責。（各地方人民政府負責）
（四）加強司法能力及中介機構建設。
加強破產(chǎn)審判能力建設。深化破產(chǎn)審判機制改革，根據(jù)各地審判實踐需要，在條件成熟的中級人民法院積極推動組建破產(chǎn)案件專業(yè)審判團隊，優(yōu)化破產(chǎn)案件專業(yè)審判團隊的職責和內部管理體系。加強對破產(chǎn)審判專業(yè)人員的培訓和專業(yè)隊伍的建設，完善對破產(chǎn)審判法官的考核機制。（各省級人民政府、最高人民法院等按職責分工負責）
大力培育破產(chǎn)管理人隊伍。進一步細化完善管理人職責，明確管理人履職過程中發(fā)現(xiàn)惡意逃廢債等違法行為時依法提請法院移送偵查的職責，進一步優(yōu)化破產(chǎn)管理人名冊制度、管理人選任機制和管理人報酬制度，積極開展管理人履職能力培訓工作，支持和推動管理人行業(yè)自律組織建設，強化對管理人的履職考核和動態(tài)監(jiān)督管理，督促管理人提高責任意識和履職能力。（國家發(fā)展改革委、最高人民法院等按職責分工負責）